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» Comercio y Justicia
Fecha: 23/09/2025 23:44
Por Marcos A. Sequeira.Especialista en derecho tributario y finanzas públicas y director del centro de estudios tributarios Sequeira, Sequeira & Asoc. El Poder Ejecutivo ha remitido al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto para el ejercicio 2026, articulado sobre una narrativa de estricta disciplina fiscal. No obstante, un análisis pormenorizado de sus disposiciones tributarias revela una tensión entre el objetivo de equilibrio macroeconómico y la aplicación de tratamientos fiscales preferenciales que podrían comprometer la neutralidad y equidad del sistema. La coherencia entre la meta de consolidación fiscal y el diseño de la política impositiva propuesta es, cuanto menos, cuestionable. El proyecto exhibe una disociación conceptual. Por una parte, persigue un objetivo loable y necesario de consolidación fiscal, es decir, la estabilización de las variables macroeconómicas mediante el control del déficit. Por otra parte, en lugar de complementarlo con una reforma que tienda a la simplificación y a la generalidad, profundiza un modelo de tratamientos fiscales diferenciales. Se establecen regímenes de excepción, cupos y exenciones que configuran enclaves de baja tributación para sectores específicos. Esto erosiona las bases imponibles y, en consecuencia, obliga a mantener una presión fiscal elevada sobre los contribuyentes no beneficiados. Entonces, la pregunta que subyace es si la consolidación fiscal se logra a costa de la integridad estructural del sistema tributario. Éste no es un presupuesto de reforma sino uno que perpetúa la complejidad y la inequidad a través de la selectividad. Exenciones: un ejemplo La exención para libros digitales, contemplada en el artículo 64, es una adecuación normativa a la realidad tecnológica, que elimina una asimetría injustificada. El punto crítico, desde la perspectiva de la teoría tributaria, reside en la disposición del artículo 67. Al permitir que las editoriales de medios periodísticos apliquen el mecanismo de recupero del artículo 43 de la Ley de IVA, se está creando un subsidio fiscal implícito para un sector no exportador. Este mecanismo fue concebido para no exportar impuestos y mantener la competitividad internacional. Su aplicación a un sector que opera en el mercado interno rompe con el principio de equidad horizontal, que dicta que sujetos en similares condiciones deben recibir un tratamiento fiscal análogo. Se genera un precedente de alta discrecionalidad, abriendo la puerta a que otros sectores con saldos a favor estructurales demanden un tratamiento similar, lo que podría derivar en una significativa erosión de la recaudación y en una mayor captura de la política fiscal por grupos de interés. Impuesto a los Combustibles: renuncia a la percepción Se trata de un reconocimiento implícito de un desequilibrio estructural en la matriz energética. La medida, si bien puede ser efectiva a corto plazo para evitar disrupciones en el suministro eléctrico, constituye un paliativo fiscal que no aborda la causa subyacente del problema. Al renunciar a la percepción de los impuestos sobre los Combustibles, el Estado está, de facto, subsidiando la importación y absorbiendo un costo que evidencia una falta de inversión o planificación a largo plazo. Esta política puede generar un riesgo moral (moral hazard): los agentes económicos pueden inferir que las insuficiencias de oferta serán sistemáticamente resueltas mediante intervenciones fiscales coyunturales, desincentivando así las inversiones privadas en infraestructura energética que son cruciales para una solución sostenible. El Congreso debería exigir, junto a esta exención, la presentación de un plan plurianual de inversión energética. Cupos fiscales y selectividad El proyecto es particularmente generoso con los cupos fiscales, asignando $310.000 millones a la Economía del Conocimiento (art. 38), frente a sólo $2.000 millones para Biotecnología (art. 36). Esta asignación desproporcionada es la manifestación más clara de una política industrial selectiva, conocida en la literatura como picking winners. El Estado no sólo elige qué sectores promover, sino que lo hace con una intensidad radicalmente diferente. Un cupo fiscal es, en esencia, el límite cuantitativo al gasto tributario que el gobierno está dispuesto a realizar. La magnitud del cupo para la Economía del Conocimiento sugiere una apuesta estratégica de alto riesgo, que puede llevar a una sobredimensión de incentivos y a la formación de burbujas. Además, este mecanismo es propenso a generar comportamientos de búsqueda de rentas (rent-seeking), donde las empresas y sectores destinan recursos a influir en las decisiones políticas para obtener estos beneficios, en lugar de invertirlos en innovación productiva. Una política de fomento más neutral buscaría crear condiciones transversales, como la reducción de la carga impositiva general o la inversión en capital humano y tecnológico, en lugar de concentrar masivamente los beneficios en un único sector. Subsidios El artículo 70 modifica el financiamiento de subsidios al gas en la Patagonia, consolidando un recargo sobre el precio del gas en todo el territorio nacional. Este mecanismo es un caso de estudio de parafiscalidad. Se trata de una detracción coactiva de recursos que, si bien tiene características de tributo, no se incorpora a las rentas generales del Presupuesto nacional sino que se afecta a un fin específico y es gestionado por fuera del control parlamentario ordinario. Al imponer un recargo sobre todos los consumidores para financiar un subsidio geográficamente localizado, se establece un subsidio cruzado compulsivo que carece de la transparencia del sistema presupuestario. Esto genera una distorsión en los precios relativos de la energía a nivel nacional y viola el principio de unidad presupuestaria. La técnica legislativa correcta, si se desea mantener el subsidio, sería financiarlo con recursos del Tesoro Nacional a través de una partida de gasto explícita, sometida al escrutinio y aprobación del Congreso. El artículo 69, de apariencia técnica, define una transferencia de activos de centrales termoeléctricas como una “reorganización libre de impuestos”. Esta disposición tiene implicancias significativas. Al amparar la operación bajo la figura de la reorganización exenta, se neutraliza el hecho imponible que de otro modo se generaría en el impuesto a las Ganancias por la transferencia de los activos. Es una forma de ingeniería fiscal avalada por ley que permite una reestructuración patrimonial a costo fiscal cero. Si bien la justificación puede ser la continuidad operativa bajo control de Enarsa, esta maniobra optimiza la estructura de capital de las sociedades receptoras, volviéndolas más atractivas para una eventual incorporación de capital privado o una futura desinversión estatal. En la práctica, el Estado está asumiendo el costo fiscal de una operación que podría ser preparatoria para una futura privatización, condonando un impuesto que, en condiciones de mercado, debería haberse devengado. Conclusión El balance es que se prioriza el equilibrio nominal de corto plazo por sobre la racionalidad estructural del sistema tributario. Un presupuesto que sienta bases sostenibles debería avanzar hacia la simplificación, la generalidad y la neutralidad. Este proyecto, en cambio, opta por una estrategia de concesiones fiscales discrecionales que, si bien pueden satisfacer demandas sectoriales, generan distorsiones, incentivan la búsqueda de rentas y aumentan la complejidad administrativa. Alcanzar el equilibrio fiscal es una condición necesaria, pero no suficiente. La calidad institucional de las políticas con las que se logra es determinante. Este presupuesto corre el riesgo de alcanzar una meta numérica a costa de deteriorar los principios fundamentales de una política tributaria moderna, lo cual podría obstaculizar, en lugar de promover, un crecimiento económico genuino y sostenible.
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