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Buenos Aires » Infobae
Fecha: 01/11/2025 05:10
El proyecto de Presupuesto 2026 propone derogar el artículo 9 de la Ley de Educación Nacional, que desde 2006 exige destinar al menos el 6% del PBI a educación. Foto NA El proyecto de Presupuesto 2026, que se está discutiendo en comisiones en el Congreso nacional, propone derogar algunas normas que establecen metas de financiamiento para el sistema educativo. La más significativa es el artículo 9 de la Ley de Educación Nacional, que desde 2006 exige destinar al menos el 6% del PBI a educación –sumando los aportes de la Nación y las provincias–. En los últimos 20 años, esa obligación se cumplió una sola vez, en 2015, cuando el Estado argentino invirtió el 6,07% del PBI en el sistema educativo. La decisión de eliminar la meta generó reacciones diversas. Para algunos especialistas, implica sincerar lo que venía sucediendo de hecho: el objetivo no fue cumplido por los sucesivos gobiernos nacionales ni por los gobiernos provinciales (responsables del 75% del presupuesto educativo). Para otros, eliminar la meta supone desarmar un acuerdo en torno a la prioridad de la educación y restarle previsibilidad al financiamiento de jardines, escuelas y universidades. En 2005, la Argentina invertía el 3,97% del Producto Bruto Interno (PBI) en educación: las provincias ponían 3,05% y la Nación, 0,92%, según los datos de la Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo. Con el objetivo de aumentar progresivamente el presupuesto, ese año se sancionó la Ley de Financiamiento Educativo, que definió la obligación de alcanzar el 6% del PBI para 2010. La meta se incorporó luego a la Ley de Educación Nacional por medio del artículo 9, que en 2026 cumpliría 20 años. Entre 2005 y 2015, la inversión educativa de la Nación y las provincias creció de manera sostenida, en paralelo a un aumento del PBI. Desde 2006 ya fue superior al 4% y en 2009 alcanzó un nuevo piso del 5%, hasta alcanzar –por primera y última vez– el 6% en 2015. En los años siguientes, el sistema educativo perdió más de un punto del PBI: en 2019 se destinó el 4,95%. En 2023 hubo una recuperación en la participación (5,2%); luego el ajuste de 2024 dejó la inversión en mínimos históricos, que se redujeron aún más en 2025. El gráfico muestra la evolución de la inversión educativa nacional entre 2013 y 2026. Fuente: Argentinos por la Educación Esa evolución se corresponde con la del salario docente, que alcanzó en 2015 su nivel más alto y luego inició un proceso de caída que –según los últimos datos difundidos por el economista especializado Alejandro Morduchowicz– dejó hoy los sueldos docentes en el nivel más bajo de los últimos 20 años. El aumento de la inversión permitió la ampliación de la cobertura del jardín de infantes –sobre todo en las salas de 4 y 3– y de la escuela secundaria, que empezó a ser obligatoria en 2006. También se expresó en la ampliación del acceso a tecnología educativa (impulsada por Conectar Igualdad y los programas análogos de cada jurisdicción, como el Plan Sarmiento en CABA). Pero no impactó directamente en los aprendizajes medidos por las pruebas estandarizadas nacionales (Aprender) e internacionales (ERCE y PISA). En 2023, un informe de Argentinos por la Educación elaborado por Mariano Narodowski, Gabriela Catri y Martín Nistal calculó la deuda que el Estado argentino había acumulado con el sistema educativo por el incumplimiento del artículo 9 entre 2006 y 2020: eran 26.000 millones de dólares, una cifra equivalente al 5% del PBI de ese momento. Morduchowicz estimó luego una actualización de ese cálculo para llegar hasta 2023: la deuda había ascendido al 7,8% del PBI. Los titulares de esa deuda fueron los gobiernos nacionales y provinciales de distintos signos políticos –aunque no todos recortaron con la misma intensidad–. No hubo consecuencias por ese incumplimiento, tampoco reclamos eficaces –aunque, sin las metas, ni siquiera podría haberse cuantificado la “deuda educativa”–. Evolución del salario docente a nivel nacional entre 2005 y 2024. Fuente: Alejandro Morduchowicz (a partir de datos de la Secretaría de Educación) Además del 6%, el proyecto de Presupuesto 2026 impulsado por el Gobierno nacional desactiva otras metas de financiamiento del sistema educativo, también aprobadas por ley. Por un lado, deroga el artículo 52 de la Ley de Educación Técnico Profesional (de 2005), que establecía un fondo de 0,2% de los ingresos nacionales para la educación técnica. Por otro lado, elimina los artículos 5, 6 y 7 de la Ley de Financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (de 2021), que disponían incrementar el presupuesto en Ciencia y Técnica hasta alcanzar el 1% del PBI en 2032. Esas dos metas también se incumplieron. Un informe sobre el presupuesto educativo nacional 2026 elaborado desde el espacio peronista Imaginar y Transformar muestra que el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional –destinado a fortalecer a las secundarias y terciarios técnicos– solo alcanzó la meta en 2009, cuando representó el 0,21% ingresos corrientes previstos en el presupuesto. Luego se mantuvo, en promedio, en 0,17% hasta 2015, y cayó de manera sostenida a partir de 2019 (0,08%) hasta tocar un mínimo de 0,04% en 2024 y 2025. Con respecto a la inversión en Ciencia y Técnica –que en gran medida se ejecuta en las universidades públicas–, el informe de Imaginar y Transformar señala que, según el presupuesto oficial, en 2026 la inversión será del 0,13% del PBI, por debajo del 0,18% de 2025 y el 0,21% de 2024, que eran las marcas más bajas de los últimos 10 años. Tras la sanción de la ley, la inversión en ciencia había crecido entre 2021 y 2023, pero se desplomó desde 2024 y en 2026 será una cuarta parte de lo que preveía la ley (0,52%). El gráfico muestra la evolución del el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional (ETP), que no debía ser inferior al 0,2% de los ingresos corrientes, según la ley de ETP. Las críticas a las metas Si no se cumplen y si no hay consecuencias por el incumplimiento, ¿qué se pierde con la eliminación de las metas de inversión? Para algunos expertos, casi nada. “La derogación del mandato de gasto educativo equivalente al 6% del PBI desnuda la impostura de una ley cosmética llamada a no cumplirse, como advertimos hace 20 años: solo se alcanzó en 2015 y estuvo cerca en 2017. Desde entonces, la inversión fue cayendo sistemáticamente, generando una deuda educativa acumulada que hoy ronda los 31.000 millones de dólares; es decir, fondos que debían destinarse a la educación, pero nunca llegaron a invertirse”, consideró Mariano Narodowski, director del Área de Educación de la Escuela de Gobierno de la Universidad Torcuato Di Tella. “La deuda es de todos los gobiernos: nacionales, provinciales y de todos los signos políticos. Todos transformaron un deber legal en una consigna discursiva. Incluso hasta 2013, funcionarios y especialistas usaban los datos falsos del INDEC de entonces para afirmar que la meta ‘se sobrecumplía’”, continuó Narodowski. Y expresó: “Al proponer derogar esta obligación, el presidente Javier Milei solo sincera lo que presidentes y gobernadores habían incumplido en los hechos, por lo que no se avizoran grandes resistencias parlamentarias”. Para Narodowski, la Ley de Financiamiento Educativo “no es técnicamente seria, ni un ‘norte’ para la inversión, ni políticamente sostenible”. El especialista de la UTDT consideró necesario “avanzar en un modelo de gasto inteligente cuyo organizador debe ser el aprendizaje de los estudiantes, la calidad con equidad y el pluralismo en la oferta educativa”. Desde la Secretaría de Educación del Ministerio de Capital Humano sostienen que no resulta apropiado medir la inversión educativa tomando como referencia el PBI. “Esa medida puede tener sentido en países con un crecimiento económico estable. Pero en contextos como el argentino, donde el PBI ha fluctuado constantemente –subiendo y bajando casi cada año– el indicador puede distorsionar la realidad: cuando el PBI baja, parece que se invierte más, y cuando sube, parece que se invierte menos, aunque en términos reales ocurra lo contrario”, dijeron a Infobae. El secretario de Educación, Carlos Torrendell, y el subsecretario de Políticas Universitarias, Alejandro Álvarez, defendieron el proyecto oficial en la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados. Fuentes de la Secretaría consideraron que una inversión del 4% o 5% del PBI “es lo que la experiencia internacional considera razonable y sostenible”. También hicieron referencia a los bajos resultados que arrojan las pruebas estandarizadas. En ese sentido, afirmaron que el aumento de la inversión no se tradujo en una mejora de los aprendizajes y plantearon la necesidad de poner el foco no en cuánto se gasta, sino en la gestión de los recursos y la política educativa. “Gastar más no significa invertir mejor. En las últimas dos décadas, mientras crecía el gasto público general, también aumentaba el presupuesto educativo, pero los resultados de aprendizaje se deterioraron”, dijeron desde la Secretaría de Educación a Infobae, y plantearon que parte de los recursos se destinó a rubros “que no tuvieron impacto directo en las escuelas, los docentes o los alumnos”. Entre otras cuestiones, mencionaron que se gastó en “infraestructura escolar sin una planificación demográfica adecuada”, una “formación docente excesivamente teórica” y “tecnología en lugar de materiales pedagógicos, libros o kits de alfabetización”, que –según aseguraron– “hoy se están recuperando como prioridad”. En ese sentido, argumentaron que la discusión debería enfocarse no en la cifra sino en la calidad, la equidad y la eficiencia del gasto, y sostuvieron que en Argentina existe una distribución regresiva de los recursos: se invierte más por alumno en los sectores más favorecidos. “El foco no debe estar en cuánto se gasta, sino en cómo se invierte, cómo se distribuye y cómo se relaciona con los resultados de aprendizaje”, afirmaron. Las fuentes y los objetivos Varios especialistas señalan que los objetivos de financiamiento contribuyen a señalar prioridades para la política pública y a establecer un compromiso común entre la Nación y las provincias. En ese sentido, pueden contribuir a blindar la educación frente a otros recortes y a darle cierta previsibilidad a la discusión salarial docente a nivel nacional. “La definición de metas de inversión es muy importante como norte a garantizar por el Estado, tanto a nivel nacional como provincial. Así operó la Ley de Financiamiento Educativo que, aunque solo se cumplió en 2015, traccionó un incremento notable del presupuesto educativo. Si bien insuficiente, ese parámetro es a la vez una condición necesaria para garantizar los recursos necesarios para la educación”, sostuvo Cecilia Veleda, doctora en Sociología y exdirectora del Instituto Nacional de Formación Docente. “Definir un piso en una ley expresa una voluntad política de garantizar un mínimo de inversión educativa. Al mismo tiempo, si esa ley no se cumple –como ha ocurrido reiteradamente–, termina perdiendo sentido. No hay sanciones ni responsabilidades asociadas al incumplimiento. Sin embargo, me parece una mala señal eliminar de plano una pauta de priorización educativa”, consideró Javier Curcio, economista del Instituto Interdisciplinario de Economía Política de UBA y CONICET. “Entiendo que se quiera modificar una norma que no se cumple, pero no de esta forma. Además, hay un punto importante: los estándares internacionales. El Pacto Global para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas incluye indicadores específicos sobre cuánto se invierte en educación en relación con el PBI y con el gasto público total. Eliminar toda referencia normativa a esos objetivos sería un retroceso, porque debilita el compromiso del país con la mejora educativa”, agregó Curcio. Uno de los argumentos oficiales es que el incremento de la inversión educativa no se tradujo en la mejora de los aprendizajes, según surge de las evaluaciones estandarizadas. Algunos expertos resaltan la necesidad de precisar mecanismos y propósitos para el presupuesto educativo. La Ley de Financiamiento de 2005 no solo definía un número abstracto, sino que lo asociaba a objetivos concretos. “Las metas estuvieron orientadas a la ampliación de cobertura, extensión de la jornada escolar, provisión de tecnologías y a mecanismos de compensación salarial docente entre provincias”, explican los especialistas Tamara Vinacur y Agustín Claus en un documento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) titulado El financiamiento educativo inteligente en la Argentina. Algunas alternativas que suelen mencionarse apuntan a definir responsabilidades específicas entre la Nación y las provincias, o a establecer metas basadas en el gasto público y no en el tamaño del PBI. “Debería abrirse un debate serio sobre cómo garantizar compromisos más explícitos, por ejemplo, definiendo responsabilidades precisas entre niveles de gobierno o estableciendo mecanismos que vinculen el gasto educativo con el tamaño del sector público. Si el gasto público crece, la inversión en educación debería crecer proporcionalmente más; y en períodos de restricción, al menos no debería caer más rápido que el gasto total”, sostuvo Curcio. Algunas propuestas El Acuerdo por la Educación –una agenda de diez prioridades de política educativa elaborada desde Argentinos por la Educación a partir de la consulta a más de 200 referentes– sugería incrementar la participación de la Nación en el financiamiento educativo y llevarla desde el 25% actual hasta el 40%. También proponía fortalecer la coordinación bilateral entre Nación y provincias, definiendo por ejemplo metas monitoreables para la asignación de fondos nacionales orientados a reducir las desigualdades entre provincias. “La incidencia de los recursos del Estado nacional, en su doble mecanismo de asignación (la coparticipación federal de impuestos y los programas educativos nacionales) tiene un potencial significativo para la disminución de las brechas de inversión educativa por alumno entre las distintas jurisdicciones”, sostiene el estudio de Tamara Vinacur y Agustín Claus. “Tanto la Ley de Financiamiento como la de Educación nacional son una responsabilidad compartida con las provincias. Para que no sean letra muerta como hasta ahora, el Congreso tiene que decir cómo hará para que no solo el Estado nacional sino las provincias cumplan esas leyes. Si los legisladores no lo precisan, su rechazo al proyecto del Poder Ejecutivo será solo discursivo, pero lo estarán avalando en la práctica”, consideró Morduchowicz, uno de los autores de la ley de 2005. “Aunque parezca tautológico, una Ley de Financiamiento debe tener una estrategia de financiamiento y señalar el modo en que se cumplirá. Eso existió durante los primeros cinco años de su vigencia. Después ya no, y nadie lo corrigió. A nadie le interesó hacerlo. Por eso, también, estamos así”, dijo Morduchowicz a Infobae. El Acuerdo por la Educación, presentado en 2024 por Argentinos por la Educación tras la consulta a 200 referentes, incluyó la “inversión suficiente y de calidad” entre las 10 prioridades de la agenda educativa nacional. (Jaime Olivos) Si las metas no están acompañadas por reglas claras sobre las fuentes y responsabilidades de financiamiento, pierden su capacidad de generar previsibilidad al sistema educativo, advierten desde el BID. “Tener objetivos ambiciosos de inversión ayuda a impulsar aumentos en el financiamiento escolar, pero por sí solos no son suficientes. Su efectividad depende de que haya fuentes fiscales reales que los respalden, buenos mecanismos de asignación y ejecución, y suficiente flexibilidad presupuestaria para responder a nuevas necesidades educativas”, señala un estudio del organismo titulado Gasto inteligente en educación escolar en América Latina y el Caribe. En ese sentido, desde el BID consideran que un “presupuesto educativo inteligente” debe procurar tres cuestiones clave: asignar recursos con criterios de equidad territorial, monitorear la ejecución, y evaluar eficiencia y resultados. Entre otras herramientas posibles, mencionan los presupuestos plurianuales y destacan el caso de Uruguay, que define el presupuesto educativo a cinco años. Eso le da más estabilidad, obliga a explicitar cuánto cuesta cada política (la extensión de la jornada, los comedores o la infraestructura) y le permite al Ministerio de Educación negociar con Economía no solo un “porcentaje”, sino recursos para inversión y para gasto corriente. Hay un consenso bastante amplio: el aumento de la inversión no se traduce automáticamente en un progreso de los aprendizajes. Pero también hay otro consenso, no menos lógico: en un escenario de reducción de los recursos, es difícil esperar una mejora. Las distintas miradas coinciden, al menos, en la necesidad de garantizarle al sistema educativo un financiamiento más previsible, que les permita a las escuelas enfocarse en la enseñanza, sin que los vaivenes de la economía las mantengan en una constante incertidumbre.
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